作者：周立
作者单位：中国人民大学农业与农村发展学院
原文刊发：《中国农村经济》2020年第4期
一、引言
中国发展道路，和西方理论的经典路线常常不一致，以至于一直以来有各种类型的“中国之谜”命题，比较著名的有关于科技应用的李约瑟之谜、关于中国资本主义萌芽的韦伯疑问、关于“高财政赤字和高货币供给量的同时保持价格稳定的现象”的麦金农“中国货币化之谜”等。本文提出一个“中国农村金融之谜”，即为何中国经济高速增长，金融迅速发展，而农村分享较少，农村基本金融服务依然缺乏？
针对“农村金融之谜”，本文拓展新的中国农村金融体系的政治经济分析框架，使之包含非正式金融的社会金融，同时也评估1949年以来的发展策略和改革计划。实际上，中国农村金融改革的逻辑，持续受到国家行政、市场体系和农村社会三者之间不断演变的关系的塑造。具体来说，1949～1978年的改革，打破了几千年来农村社会自治和社会主导的逻辑，迅速建立起行政主导体系。由此，几乎将非正式金融一网打尽，建立起正式金融体系。1978年以来的改革，是渐进式、阶段性地打破行政垄断金融，更多发挥市场作用。“社会主导—行政主导—市场主导”三阶段的转换，可以说是中国农村金融70年翻天覆地之变的大体刻画。本文提出，即使中央政府有了极大的决心和承诺，市场导向的改革方案也难以实现政策目标，仅仅依靠政府和市场这两只手，不足以振兴乡村，解决农村金融难题。中国农村金融的出路，在于建立一个更加多元化、分工合理的框架，以“政府—市场—社会”的大三角逻辑，来系统整合政策性、商业性和社会性金融，将两只手的舞蹈，转换为真正为农村社会机体服务的大三角组合。
二、两层结构与行政捕获：
1949～1978年
作为一个数千年处于传统农业社会之中的国家，中国的农村金融不可避免地受到国家和农民动态关系的塑造。1949年后，农村社会自治体系瓦解，取而代之的是自上而下的国家主导的社会结构。这使得“国家—乡绅—农民”的三层结构，转换为“国家—农民”直接面对的两层结构。“国家—农民”直接面对的两层结构，使得行政捕获成为可能。1949年后，行政主导的正式金融体系快速建立，带来了由社会主导转向行政主导的“行政捕获”，1978年后，向市场分权的渐进式改革，逐渐演变出“市场抽取”，本文使用这两个理解中国农村金融之谜的关键概念，来阐明其政治经济逻辑。
行政捕获（state predation）指国家在农村金融和发展上运用其决断权力带来的分配性后果。国家为谋求发展转型而主导分配体系，抽取农村经济，即“行政捕获”。其本质是国家的分配性抽取之手，通过系统性地强制抽取农村和农业剩余，以完成其政治和经济战略。
市场抽取（market extraction）是指市场抽取农村金融资源到非农的工业化、城镇化、信息化的建设领域。虽然市场机制通常可以有效率地配置产品和服务，但它也存在诸多无效率的缺陷，如信息不对称、非竞争市场、委托代理问题、外部性及公共品困境。市场主导金融资源配置及其导致的资金抽取，对农村发展产生了负外部性。
在改革开放前，以中国人民银行为代表的金融部门，只是政府的“出纳员”和“保管箱”,并没有多少独立空间。国家对农村经济的汲取，包括以一套紧密交织、无所不在的农村金融体系进行的金融抽取，并配合严重扭曲的劳动力、商品和资本价格，造成了产业结构的不平衡，推动了重化工业优先的国家目标的实现。这种行政捕获，不仅出现在计划经济时期，也伴随着改革开放的前期，一直延续到20世纪90年代中后期资金形势逆转，市场主导改革时期的到来。
三、由中央到地方的行政捕获：
1978～1995年
中国的改革开放，始于1978年的农村改革，并引发了20世纪80年代更广泛的经济改革。从农业产值和农民收入激增的基本事实看，改革取得了巨大成功。这在很大程度上归功于农业生产组织的体制改革（即从人民公社转变为家庭承包责任制）以及城市部门展开的地方工业化和城镇化建设，使得城乡产品和劳动力的交换市场不断发展，极大地释放了农民的企业家才能和生产力。然而，尽管20世纪80年代在放活农村经济上获得巨大成功，农村金融依旧是抽取性的制度安排。从改革初期到20世纪90年代中期，资本短缺问题一直困扰着中国经济，使中央和地方有动力去维持农村金融体系的储蓄动员功能。1985年中央向地方分权的“拨改贷”制度实施后，地方政府逐渐不再指望国家预算无偿拨款来进行基建投资了，而是转向了聚集更多资金的银行体系。向地方的分权化改革，使得地方工业化和城市化，不断产生巨额的资金需求，让中央和地方对财政和金融资源的控制，更加协力，也相互冲突。实际上，金融控制主要表现为相互继承的两种形式：中央政府主导的金融纵向分割和地方政府主导的金融横向分割，加强了国家转移农村金融资源的能力，又重新让国家工业部门获得了坚实的金融资源支持。
在正式机构信贷和其他金融服务缺乏的情况下，日益增长的金融需求引发了各种非正式机构兴起，这些机构多数脱胎于1949年起被取缔的各类社会金融形式。例如个人放贷转化为民间借贷、合会组织转化为资金互助和定向募股集资。按照是否获得金融牌照，是否被纳入金融当局监管体系，金融机构可以划分为正式和非正式两大类金融安排。为了保持国家能力，改革开放以来，中国政府加强了对金融业的控制，促使其行使财政职能。对资金短缺时期金融部门“储蓄动员机器”角色的定位，使得政府不会听任非正式部门争夺储蓄资源。对政府来说，正式和非正式体系属于同一层面的两部门水平向竞争，而不是两部门垂直合作。因此，限制和打压非正式金融部门，以保证正式部门发挥资金动员功能，是当时农村金融政策的另一个主题。
四、市场抽取：1996年起的改革
市场抽取始于金融市场化改革。按照邓小平关于“金融是现代经济核心”的定位，农村金融体系本来应该是农村和农业发展的心脏和血脉。但由于城市的投资回报率，以及一系列城市优先、工业优先的发展政策，使得金融资源总是向另外“三化”（城镇化、工业化和信息化）分配，农业农村现代化一直处在滞后状态，使得“四化同步”成为走出城乡发展不平衡、不充分、不同步的关键因素。实际上，中国在推出乡村振兴战略前，已进行了近百年的乡村振兴实践，这使得新古典经济学框架下讨论的“国家的掠夺之手”，在中国表现为上文言及的分配性的“抽取之手”，进而转换为国家的“扶持之手”。自2005年实施新农村建设起，国家主导开始对农村开展由“汲取”到“给予”的各类基础设施改善和公共服务提供，不同类型的村村通等“扶持之手”伸向农村。2017年以来推行的乡村振兴战略，更意图补齐农业农村发展滞后这块短板。城乡融合、产业振兴和四化同步，将解决农村发展的不平衡、不充分、不同步问题，走出中国特色的乡村振兴之路。但长期以来，农村部门处在持续的资本净流出状态，这严重制约了农村的发展机会，扩大了城乡收入差距，进一步加剧了城乡不平等，从而产生了社会成本。不断深化的市场化改革，让人期待市场能承接政府由“抽取之手”到“扶持之手”的方向性转变，在有为政府和有效市场的“政府—市场”框架下，去解决对农村资金的抽取问题。
然而，金融机构的市场化改革，并未能如政策预期的那样反哺农村，反而继续了过去的行政捕获，转向了市场抽取。当政府的金融控制，逐渐转向了市场化改革后，政府和市场这两只手，开始一起塑造中国农村金融体系。下文将论证，中央重振农村金融和发展的战略转变，以及金融市场化的兴起，并未能改变资金流向，反而促成了行政捕获向市场抽取的接替，导致了一种有行政支持的市场抽取。换句话说，在中国，兴起的市场体系属于发展型国家的一种工具，而非西方自由型国家的一种目的。虽然政府的角色一直很重要，但在新的“政府—市场”关系下，抽取农村金融资源的机制，逐渐从政府主导（行政捕获），转变为市场主导（市场抽取）。这种转变，是中国农村金融演变背后的主要逻辑。若要改变农村资金面貌，未来需要重构政府、市场和社会（农民）的关系，以形成新的国家、农民与金融的制度安排。
进入21世纪以来，中央政府有意识地对农民伸出了“帮助之手”，有意让农村金融发挥心脏和血管的作用，促进农业和农村经济发展，最终缩小城乡收入差距。然而，国家行政捕获时期汲取之手的缩回和帮助之手的伸出，却在很大程度上被市场的抽取之手所妨害。市场导向的改革，使得各类金融机构在试图摆脱行政约束的同时，更多地受到利润约束。双重约束的转换过程，使得金融机构除了象征性的和有限的行动，并无兴趣真正支农，对中央的金融支农号召，出现了“上有政策、下有对策”的选择性执行。
这轮1996年开始的农村金融改革，建立在商业化和市场竞争的理想上，却进一步破坏了农村金融和经济，导致金融体系流动性过剩和农村地区流动性危机并存。这种金融资源分配的结构失衡，被称为“流动性悖论”。流动性悖论反映出一种从行政捕获到国家退出后市场抽取的动态转变。农村金融恶化与中国经济增长强劲的悖论持续加剧，如果不是预示危机，也表明市场导向的商业金融无法满足中央重振农村经济的决心。在市场逻辑下，逐利的金融中介将其网点像一根根管子一样插到农村地区，抽走储蓄和金融剩余，让农村经济饱受“失血”之困。必须承认，金融部门推动的农村基本金融服务覆盖成效显著，虽然没能做到机构全覆盖，但在2013年实现了空白乡镇的金融服务全覆盖。然而，农村资金缺口依然十分巨大。
五、结论与讨论：超越政府与市场
正如前任中国人民银行行长周小川所言，“如果将三农比喻为人的机体，农村金融则是机体中的重要器官，取之于机体又服务于机体，而不是一个体外的支持器械，可以只管用，不管养。”这种共生关系意味着，农村金融的演变，需要放到农村经济和社会这个更宽广的情境中去考察。
本文以农村金融体系70年的发展与改革过程，显示了“社会主导—行政主导—市场主导”三阶段的转换。政府以金融为第二财政的行政捕获，为实现国家战略汲取了资金。在国家目标由汲取农村转向反哺农村后，政府支农目标和市场机构利润目标又产生了冲突，并在汲取特征上有继承关系。在当前“政府—市场”两只手的制度框架下，改善农村金融的各项选择和可能性已近枯竭。中国农村金融的出路，在于超越金融控制的行政思维，和“多元化”“竞争性”的市场思维。笔者建议重拾与提升1996年制定的三位一体改革策略，即在合作性、政策性和商业性金融机构之间，在正式和非正式金融安排之间，建立一个国家支持的垂直合作体系。以“政府—市场—社会”的大三角，来超越“政府—市场”两只手的固定思维。通过非正式组织等社会力量的介入，使得以合作金融为主要形式的各类社会金融组织，与政策性、商业性金融组织形成互补，并在农村以社会金融组织为基础，使得政府（“看得见的手”）和市场（“看不见的手”）这两只手，真正能长在社会这个机体上，取之于机体，用之于机体。使得内生于农村经济与社会的非正式机制，真正能发挥作用。
本文认为，中国农村金融的真正困境，源于缺乏真正的基于社会金融的内生性金融体系。资金短缺时期的行政捕获，资金过剩时期的市场抽取，都是“政府—市场”框架下的一整套外生于农村的金融制度安排。需要在“政府—市场—社会”的大三角框架下，将金融自主权还给农村，以农村社会为机体，使用和培育真正服务于农村社区的金融中介，才能促进社区再投资，和资金再回流，使得农村经济和社会机体，不再总是被抽血，而是血液回流和自我造血。当然，这样一个基于社会金融的内生性金融体系，只有在坚实的社会信任基础之上，才能蓬勃发展。未来中国农村，甚至整个中国面临的挑战，就是不断培育社会信任，促进社会信用，带来社会机体健康，也使得长在社会机体上的政府和市场这两只手能更加强壮，形成政府有为、市场有效、社会有力的新格局。
本文转自微信公众号“中国农村经济中国农村观察”
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