20世纪二三十年代，因应着学术理论界“乡村危机”的社会呼声，以社会实践为基本路径的“乡村建设”运动持续展开，其规模和声势颇为雄壮，一时聚为焦点，并在一定程度上触发了人们救治乡村危机乃至中国建设前途的另一企盼。那些原本动机不同、背景不一的社会组织、社会团体几乎不约而同地交汇于此，竞相从事乡村建设，遂使力倡乡村建设运动的梁漱溟颇多感怀。在定县乡村工作讨论会上（1934年10月10日）他满怀信心地声言：“四面八方的来到一块，这证明今日乡村运动好像是天安排下的，非出偶然。”即使对乡村建设运动持激烈批判的“中国农村”派学者，也难以否认其“时来天地皆助力”的运势。促成此社会运动最基本的推动力，既非政府的自觉行为，亦非乡村精英个人力量所能，实得力于近代新式社会组织的发动推助，如平教会、中华职业教育社、华洋义赈会、村治学院等等。当然，严格意义上的社会组织是与公民社会紧密相连的，但这不意味着在公民社会并不成熟的民国时期没有属于自己时代的社会组织。事实上，依据哈贝马斯理论，上述团体（即参与乡村建设的机构）均具有哈贝马斯所说的社会组织的一般特性。当乡村建设蔚为社会运动的大潮时，“乡村工作的团体，始如春笋初发”。“乡村建设机关或团体的数目太多，发展太快”，一时竟至于“有了一千零五个”之多，这一发展态势不免引发了“这个运动的危险预兆”。“危险的预兆”引发乡村建设运动方向上的歧变，以至于抗战之后竟形成根本性逆转之势，“乡建工作遂与县政建设打成一片，变成了县单位的建设”，以至于从社会运动导入了政府“农政”轨辙。
近代以来，社会与国家关系的历史纠葛与相互博动，本是极为复杂而丰富的历史主题，学界已有较多研究。然聚焦于乡村建设运动并具体而清晰地揭示社会与国家关系的演变、转化轨迹及其历史缘由，并由此凝练出值得深刻思考的成果尚不多见。本文试图由此切入，不揣浅陋，以引学界深察明鉴之论。
一 歧路之问：发展中的困惑
“现在乡村建设的动势已临到了重大歧路，即是不能振起其已微的社会运动的生机，就将发展到成为国家的整个农政，及普遍的社会事业，而走到了它最高可能的极大限度了。”
就在全国乡村建设工作第三次讨论会落幕后，举国瞩目的乡村建设运动势头正隆时，黎康民著文提出了这一质问。显然这不是个别人的担忧，宋廷栋、亦农、徐宝谦等也有类似的忧虑。徐宝谦在《乡村建设运动的精神基础》中说：“乡村建设运动，近来已成为一种很普遍很重要的运动……乡村建设运动，是要用科学的技术，去组织民众，借以达到民族复兴的目标。担当这个任务的，自然是知识分子。”问题在于，由知识分子社会团体发动的乡村建设运动，却遭遇现实的障碍：一方面，在历次全国乡村工作讨论会中，许多代表主张组织全国乡村工作协会，却始终未能实现；另一方面，乡村建设运动应当利用政治的力量，似乎已经成为一个公认的结论。但颇多纠结的是，“利用政治力，有极大的危险。因为，政治是重事不重人的。一条公路要修，一种工程要做，在政治家的眼光看来，大可征集民夫，强迫去做”。徐是大学教授，因觉时势之需要，故毅然辞去大学教授之职，以从事乡村建设之实验。他以自己的亲身经历和感悟提出的两个问题，其实无非是同一个问题的两个方面而已。乡村建设是全方位的社会建设，而不是侧重于某项具体事务的政府业务，从根本上说，“乡村建设的对象，到底是在人不在事”。而且“因怕被利用而不敢组织，中国又何贵有这样一个消极的乡建运动？”
“歧路”之问既是基于历史的思考，也是面对未来的忧虑。如果从本源中探寻其萌生、发展的进向的话，则不难判断乡建的“歧路”并非与生俱来，因为它最初的源头发自于乡村社会力量或社会组织。当然，在分散聚居的乡村社会，显然不仅仅只有米氏父子的乡村社会重建的努力，晏阳初平民教育促进会之在定县、陶行知之在晓庄、彭禹廷之在镇平等，虽然各自的侧重点不同，实践路径也显然有别，然其重建乡村社会的基本诉求却大体相同。但是，这些分散的互不关联的乡村重建实践，早期基本处于“孤岛”效应而未能成为社会聚焦，当然也不能推演为社会运动。“中国社会散漫无力，以致国家权力亦建立不起来”，故“必恃有一动力为之推进始可”的社会期待一定意义上表达了时代的诉求，即乡村重建呼唤着社会组织或社会团体力量的推动。“此动力为何？即为中国社会中坚的知识分子大联合，而形成的社会总脑筋是。”因此，规模性的乡村建设的展开以及成为运动，“多在乡村运动中为学术团体所倡导，自非偶然之事”。
事实上，早期之米迪刚父子兄弟在翟城村、晏阳初平民教育促进会之在定县，其后陶行知在晓庄、彭禹廷之在镇平、村治学院之在河南的乡村建设运动，均源于社会力量或社会组织之发动。“及近年山东乡村建设研究院之在邹平与荷泽”，也大体循同一进向或路径，“都是从社会起来，由有志之士发动的……是由一些乡村工作团体及一些学术机关（主要如无锡教育学院、燕京大学、华洋义赈总会、金陵大学等）协力倡导所致”。这种发自基层社会力量的乡村建设运动及其超越地域社会的影响力，从不同角度对现政权形成了压力，并对其有所触动，即“推动了政权，而转变了现代中国政治形势中之破坏乡村的现政权，成为建设乡村的现政权，使得它的政权性质变而发挥善良的功能”。其根本原因就在于“乡村运动本身有动力，而且发自社会，有其不竭的‘力源’。但是，黎康民深切地担忧说：目前乡村建设的动力，有点“力源”不明而且有些浅涸了，有些变质了。现在的问题就是乡村建设要到何处去呢？“是一直向着政府方面去呢？抑是折回来，向着社会去呢？或竟有一‘执两端而用中之道’呢？”梁漱溟对于“在南方闹得很热闹”的“政教合一”乡村建设亦颇多忧虑：“许多地方正在实验，如此结果下去，有让乡村工作行政化的趋势——乡村工作变成地方下级行政。”这将从根本上逆转了乡村建设的主旨，即社会建设或整体建设。“果真如此，那还有什么社会改造可谈呢？这是一个大的问题。”向何处去？——乡村建设的歧路之问成为一个急迫而具有历史转折的问题。
原本作为社会运动的乡村建设正在转向“不像是种运动”的路途。“两个系统，文化运动团体与现政权系统”现正趋于“合成一个”，走向所谓政府推展的阶段。亦农从另一个角度提出了同样的问题：乡村建设本是源起于民间，在时间上一年一年的逐步开展，在空间上一地一地的推广延伸，这确实具有一种社会运动的性质与姿态；但它整体上既没有全国性的阵势，始终未能唤起与动员农民群众广泛地参与；也没能对于国家政治与社会变动发生决定的影响，所以从这一方面看却又构不成社会运动的阵势，“或者也可以说，它未成功为一种社会运动”。如果从其原发的动力和组织结构上看，其社会运动的特性显然不错，不仅它的“发动与领导”是由上而下的，是由外引入乡村的，是由知识分子主动的；其发动主体“是散在这里那里的文化性质的社会团体，大大小小的教育机关及经济机关，或知识分子的三五个人，而非由一个政治运动的集团或社会改造运动的集团来策动与领导的”。问题在于，发展至今的乡村建设“工作方式上”却更多地趋向于行政化，即“在社会团体者，则用行政机构以工作”，而其社会运动的特性却趋于消退。如今“遂以各种机缘的凑合及社会的政治的形势之‘逼成，’与‘推演’，乃就向着容易走过去的路子去发展，于是形成今日这样的局面”。即“现在问题就是乡村建设向何处去呢？是一直向着政府方面去呢？或是折回来向着社会去呢？”亦农也对此深以为忧。
面对乡村建设运动这一发展进向的困窘，社会组织与国家权力、社会运动与政府农政的分际必然成为不得不面对的现实问题。
然而，无论从性质上还是从发展方向上看，社会运动与国家农政都有着根本的不同：
第一，作为社会运动的乡村建设，是以农民为主体、以乡村为本位的社会或文化重建运动。虽然各地的乡村建设事业侧重点不同，入手处也各自有别，但主旨却是“从乡村入手，去求得中国问题的解决”，“建设一中国新文化运动也”。它意味着国家建设基石之所在，即“国家重心的力点要放在乡村，新的建设要以乡村为本，而不以都市为基；新的社会组织要从乡村萌芽、生长出来”。而所谓“农政”，在狭义上仅是指农业政策，亦即是关于农业的经济政策，可以与工业政策、商业政策等对立而言；即使广义的农政也不过是指对农业、农民及农村所采用的一切政策之总称，其内容可以十分广泛（包括农业经济、农村自治、农村教育、租税、卫生、娱乐等项），“凡政府对农村所实行的政治设施而影响于农民生活者都可一概名之为农政……乃是由国家权力所设施出来的；它的类性可以归到国之中央或地方行政范畴内”。
第二，作为社会运动的乡村建设，其动力源于社会力量，而政府之农政设施则由于国家权力。“乡村运动天然要以农民作基础力量，而向前开展……不能代表乡村的要求，不能发动乡村的力量，那怎么能行呢！”乡村运动重在发动社会力量（不限于乡村），养育乡村社会发展的内驱力，形成源于乡村社会本身的持久动力；政府农政则重在执行政府设施，计程督功，以实现其政策或计划为导向。因而“农政”或以政府机关为主，或退而以行政官吏个人为主，不免落入人亡政息之困。几年前，晏阳初在南京与蒋介石晤谈时也曾忧虑于此。当蒋提出“要把定县乡村实验工作收回政府办理”时，晏认为应保持乡建运动的社会主导性，对蒋说：“假使政府为乡民为乡建着想，请蒋先生不要用政府的名义去办乡村实验。”
第三，作为社会运动的乡建组织机构和作为农政的行政机构对于乡村民众而言，具有完全不同的地位。与充满生机的社会组织相比，政府机构尤其是地方行政，梁漱溟认为是“最代表那惰性、不进步性的；而大凡新的潮流、新的运动、新的假造，都是从社会发生的”。从事乡建运动的社会工作者，“与一般做官拿钱而不做事，尤其是做官拿钱而为老百姓做许多坏事的人，是不可同年而语的”。因此，从政治改造，或地方行政方面来看，以县为试验的对象，固有相当的理由，而“从乡村建设或社会改造来看，未免太过勉强”。行政力量富于强制性与机械性，其强制的压力，“对于民众很容易发生离心的作用；换言之，民众对运用行政力量的乡村运动团体或乡村工作者不能有亲切的同类感，而会在情绪上发生迁就、畏惧、躲闪或甚至憎恶与怨怼”。
还在乡村建设运动声势正隆时，对其发展前景危机的预断已然不乏其人。“这不但是我们的缺陷，而且是我们很大的一个危机。”乡村建设运动的历史走向，在其现实的运行或实践中的行迹分明可辨：“我们已经很深刻感觉到有‘人存政举，人亡政失’之恐怕。”社会组织与政府行政“天然不能归成一个系统；如归成一个系统，则全盘都要毁坏了”。在如潮如涌的乡村建设运动中，“行政力量”是一个既矛盾又复杂的难题。虽然在实践过程中行政力量的深度参与确曾带来了显著的效应，如“以三种特殊姿态出现的”青岛市之乡村建设运动，之所以能在很短的时间内全面推开，显然正是“利用政府机关之人力财力，以推动乡村建设工作，则可以解决目前各地乡村建设运动之人才缺乏与经费短绌两项困难”。终有“进行顺利，表现相当成绩”之实效，以至于时论称其“为中国乡村建设运动另开一种新方向”。但这一趋向的转变引人深思，因为它既关涉到运动的性质，也决定其历史的运势：“而今乡村运动团体套上了行政机构，立于一种官的或半官的地位，所有的工作都是由上面下去要农民接受的，有时甚至与农民相对起来；这样就失了乡村运动者应有的立场。不能不说是有问题的。”
二 社会组织：乡建兴起的社会动力
“我国农村运动的历史，可以远溯至一九〇四年米迪刚先生在定县翟城村的‘村治’，民国以后山西‘模范省’的‘村治’，‘五四’，后的新村运动，平民教育运动及晓庄乡村教师等”。1925年后，另一政治性质的农民运动的发展，反促了“‘改良派的农村运动’……就以‘民族自救’‘民族改造’的新姿态，广泛地在各处活动起来。”20世纪初，无论米氏在翟城村的社会重建，还是彭禹廷在镇平村的乡村自卫，抑或是沈定一在萧山的乡村自治，无疑都是立足于乡村建设的区域实践，其动力均源于“非政府”的社会力量。彭禹廷在镇平推行“由绅治到自治”的乡村重建，“在初步一切责任，均由地方正绅担负”。作为总揽乡村自卫、教育及地方建设的“十区自治办公处”的“该处之成员，多数为县中绅士”。20世纪20年代，沈定一在萧山衙前村“整理各种民众组织，使完全归属于自治会，并举办诸种事业，以期达到乡村改造的理想”，力主“要用社会的力量促进社会的进步”，并不与地方政府发生直接关系。但是，翟城“村治”、河南镇平乃至于浙江萧山的乡村自治等，其基本动力均源于乡村地方领袖或士绅等社会强势力量，尚没有形成相对稳定的社会组织或团体发动的持久性和扩张性作用，以至于他们各自都处于割离型的“孤岛”效应，既少了扩张型社会影响，也没有形成连锁型扩展或递进型的社会运动。因此，乡村建设如何从根本上突破孤岛型“村治”而走向社会运动，显然期待着具有现代性的社会组织或团体力量的发动。
“社会组织是集团行动的标准规矩。”在旧的社会结构崩解而新社会结构未能成型的近代转型时期尤其如此。即使在具体的经济活动中，分散的乡村民众也必须依赖于社会组织的动员和引导。费孝通观察江村经济变动过程时说：“在社会变革的过程中，为组织集体行动，对社会情况需要有一个多少为大家所接受的分析和定义以及一个系统的计划。”这与梁漱溟的认识基本一致：“中国人非从团体组织，确无从自救，也无从引入科学技术。”尽管梁漱溟深知中国以前的士人，既“脾气很大”，又“个性越大”，因此要想在士人阶层中组织成功一个团体（党），实有莫大的困难；但在旧社会结构或社会组织崩解之际，“但做社会运动，必须以团体来做才行”。作为一个具有相当规模运动的乡村建设的动力必定源于社会组织，“依现在的社会运动言，亟需要有组织，所以现在组织团体，一面须合现社会的需要，一面又须无背乎中国人的心理”。这显然并不是一个理论认知问题，从根本上说其实只是一个历史事实。
其中，主持定县实验工作的“平民教育促进会”有颇多影响。成立于1923年的平民教育促进会，于1926年即在定县开展乡村平民教育实验，“以十五至十九年为准备时期，十九年以后为实验时期……他们以愚、穷、弱、私，为中国社会的基本缺点，以农村建设为工作之最终目标。定县是他们实验之中心区，由定县之实验而推广全省以至全国”，“使农村复兴得到具体进行的方案，使国家得一条基本建设的新路，使中华民族能于建设工作之中，创造一个新的革命”。此外，虽然晏阳初、梁漱溟的乡村建设工作更为人熟识，但基督教的乡村建设工作比其领先，在20世纪20年代初即已开始。最著名的就是华北公理会的胡本德（HughW.Hubbard）和亨利（JamesA.Hunter），“他们领导了美国公理会在民国通县、保定的乡村建设运动”。1901年后公理会用赔款“重建南关教堂，以此为中心，向保定东南发展”，并在定县、博野、清苑、束鹿、无极设立分会，清河、威县、南宫、广宗也有零星分会。“20世纪20年代非基督教运动兴起后，教会的教育、医疗等活动大受影响，教会开始关注中国的乡村社会，开展乡村建设运动。”此后，在华教会把工作重心从城市转向了农村。在华教会纷纷在经济智识、宗教、健康等方面开展乡村建设运动。1923年开始，公理会甚至与晏阳初所办的中华平民教育促进会建立密切联系。1924年成立的平民学校就有250所，学生2500名，毕业者1050名。到1929年，保定公理会连续开办6年平民学校，自1925~1933年的九年间，有37000人参加平民学校，8900人毕业，并能与2000余名非基督徒的农村领袖合作，更与近40000名乡村青年发生良好的友谊，协助了农村改造工作。公理会开展乡村建设活动，注意与民间乡村建设组织及地方政府合作。由华北公理会发起，长老会、美以美会、伦敦会等相继加入成立了“华北基督教农村事业促进会”，集中力量，建立乡村建设中心，成为传教组织团体的共识。1933年，全国基督教农村建设研究会又在定县举行。
作为社会运动的乡村建设的确得力于社会组织的推动。1929以后数年之间，到“乡村工作讨论会在邹平开第一次集会时，这种团体之参加者有了三十余个”。正是在平教会、山东乡村建设研究院、中华职业教育社之乡村改进会、华洋义赈会等社会组织的推动下，“始自前清末年之村治”才由村域推展为县域，并迅速扩展促成“各省县政建设实验，一时风起云涌，争先恐后，全国乡建实验场所，大小百余处，蔚然壮观”，最终发展成“中国的乡建运动”。在全国乡村工作第一次讨论会召开时，梁漱溟就已经明确指出社会组织或社会团体的推动作用，所谓“四面八方，皆于不知不觉中”殊途同归走上乡村建设之路。当时救济农村破产的呼声高唱入云，“在政府方面有农村复兴委员会之组织……在学术团体方面，有中华平民教育促进会在定县的实验工作，有山东乡村建设研究院在邹平的乡村建设运动，有各省各处风起云涌的合作社组织”，而其最初之发动实源于社会组织。“我们现在要创造一个推动社会的动力，这动力是集团生活……必须创造一个新的集团生活，才能作现代社会的动力。”乡村社会的重建——无论是基于文化建设、社会建设还是经济建设，都期待着社会组织提供基本的动力。“近来吾国乡村运动，日见发达。公私团体之组织，南北各地，所在多有。”
尤其在乡村建设运动早期，参加者主要是一些社会团体以及大中专院校，除山东乡村建设研究院得到山东省政府的资助外，其他团体一般很少与官方发生直接联系，既不反对官方，也不主动与官方合作。这些从事于“乡村运动团体之组织，乡村服务机关之设置，南北各地，所在多有，不可区数”。惜乎这些分散的彼此隔膜的团体或组织，既难以形成合力，又工作效率有限，规模影响均局促于一隅。鉴于此，为整合乡建社会组织的力量，王怡柯、李景汉、梁耀祖、梁漱溟、晏阳初、高践四、章元善、许仕廉、仝启、张鸿钧、杨开道、严慎修等遂倡导，应呼吁自动地广事联合，协力以图乡村事业之发展进行，发起“乡村建设协进会”，这就直接促成了全国乡村建设工作讨论会的召开。这一以个人名义发起的“乡村建设协进会”（后改为乡村工作讨论会），其背后“却代表一个实际的乡村服务团体，似是个人的联合，实是多数团体的联合”。这种分散的各种乡建团体渐趋整合的进程，与彼此隔离的乡村建设实践走向联合互动的历史进程是完全一致的。因此，我们通过三次全国乡村工作讨论会参会代表状况，大体上可以展现社会组织与政府权力在乡村建设运动中的地位与作用。
上列图表中，教育机关代表包括大中专学校和一些教育团体，而他们都是以知识分子的社会群体或社会团体身份参与的，如“燕大社会学的团体，以研究乡村社会为目标”“亦变成了做乡村建设工作的机关”，其本质上也是属于国家权力体系之外的社会力量（即非政府组织NGO）。因此，真正的政府代表与社会组织及其社会群体的代表，第一次会议之比为0.25，第二次会议为0.21，第三次会议则为0.20。所以，许仕廉曾评论道：“过去中国乡村建设运动缺乏一致系统，而为各种不同的社会势力之综合成绩。故运动之目标亦各异其趣，颇不一致。”
在乡村建设由思潮走向实践，由个案实验走向社会运动的历史进程中，显然是以社会组织为主要动力，其间“私人团体活动，多半负着创始和实验的责任”，尽管政府权力的参与、认同和支持也十分重要。以个人身份及其权力资源介入乡村建设，其影响力虽不可小觑，却仍然处于体制或权力建构之外（如梁漱溟主持山东乡村建设事业与韩复榘之关系，其间既有过一段师生之谊，也有韩个人改革地方基层权力结构的意愿），如此因素的交集促动可以成就乡村建设区域个案或典型示范作用，却并不具有整体上的行政主导性，它与其后的政府“农政化”趋向属于完全不同的演变态势。
三 1935年：乡建运动转向的关节点
面对日趋破败的乡村社会，救治或重建乡村的努力多为“学术团体所倡导”。乡村建设运动在发轫和启动之初，国家政权的反应相对迟缓和被动，即使是国民政府亦复如此。尤其是南京政府建立后，国民经济建设运动次第展开，然其建设之侧重在于“各重要都市，政府已遵国父遗教积极筹划矣”，“至若乡村之建设，则不能不由各村自谋。非政府之不顾，实鞭长莫及，势不能也”。此番闪烁其辞虽意在为政府开脱，却也道出了实情。1932年国民政府教育部社会教育司司长李云亭到邹平的乡村建设研究院视察时有一番演讲，表明了政府的姿态。他说：“贵院目的，是在建设乡村。中国大部分民众在乡村，文化亦在乡村。乡村有办法，国家自然可以有办法。”但是他话锋一转说：“不过中国最大势力，最大力量，还是在政治……政治无办法，恐怕乡村事业难办到好处。”因此对于乡村建设研究院的立场，他的结论是：“政治上轨道，建设才可着手。同时城市建设，乡村建设，整个才有办法……在政府方面以为欲中国一切有办法须从教育入手……自民国十六年以来，各方对此均极注意。”
就客观历史进程而言，“反之，政府倒是受乡村建设的影响，而有一些农政或乡政设施出来”。简言之，“乡村建设起自社会，初期的工作单在社会方面，而由于工作的进展遂触到政治方面，而尤其是直接的县政；于是乃进而从事于县政实验，县政改革的工作”。其他如“政教合一”“建教合一”“管教养卫合一”的口号背后之具体事实，都是指出了这个乡村建设的运动是将行政的（或说政治的）改造，放在社会改造之中，或由行政的改造以改造社会。由民间社会发起的平民教育运动到1925年已经遍及全国，到1926年时教育部才命令在全国设立民众教育馆。遂使以前政府不闻不问的事业，一变而为政府极为关注的事项。所以黎康民认为，乡村建设之所以能开展且推动政权由“破坏乡村的现政权，成为建设乡村的现政权”，“就是因为乡村运动本身有动力，而且发自社会”。或许，我们也可以通过当时各种乡村建设社团组织的建立情况，作进一步的解说。
表中资料显示，新兴的乡村建设社团组织以1935年为界，前后有着明显的变化。此前的乡建社团及其活动更多体现为社会性质，行政化色彩或特征相对微弱。中国乡村建设研究社成立较早，三名理事虽均为国民政府公务人员（分别为内政部统计司司长、江苏电信职工会常务委员、江苏省公路局副局长），其在社团中的地位却与其公务身份毫无关联，社团本身与政府也无牵连，“此项社团系公益人性质”。其他如拟筹设的“全国乡村建设协进会”“乡村建设学会”和正式成立的“江西农村改进社”“山西乡村建设研究会”等，也都属于“非政府社会组织”。即使有政府人员为理事，也只是协助工作而已，并不居于主导地位（如北夏乡村建设协进会、江苏徐属八县农村建设协进会等）。但是，1935年后成立的乡村建设组织机构，却基本以政府为主导了。如“南京市农村改进会”就是“社会局延揽农业专家”筹组成立，且由“社会局长及第二科长、市府专员及本京中大、金大之农业专家等担任委员”“以改良农村组织，改良品种、农具，以及一切副业为重心”。如嘉兴县也于此时大幅调整乡村建设机构，即“于编组保甲之后分别按照各地方之交通情形，文化程度，经济关系，与自治编制沿革，采管教养卫合一办法，于城区、王江经、新胜、王店、风桥、新丰等区，一律成立乡镇建设联合办事处。办事处组织份子，为辖区内之镇公所、公安局、中心小学、民教馆、农民银行及县府派赴各乡镇工作人员或机关等”。处内设主任一人，副主任一人或二人，“秉承县政府之命，依据联席会议之决议，指导协助各机关，推进各项事务，以其为县以下横的联合之处级组织”。将“均已具有规模”的乡建机构“为适应时代需要，复将联合办事处组织，略加变更，由联合办事处主任，一律兼任公安局长，以谋行政之敏捷”。所谓“乡村建设事业之动向”不外是以乡建其名，行保甲行政其实而已。
江西省乡建机构的演变过程亦大致如此。1933年7月成立的“江西农村改进社”以其“组织之立”江西属第一。尽管“赞助最力之人物，即是江西省政府主席熊式辉氏。而该社实际上工作负责者，为王枕心、苏邨甫二氏”。仍属于“非政府”的社会组织。但是，1936年2月成立的“江西省政府农村改进事业委员会”，却将原分属于各公私机关（江西省特种教育处、江西农村改进社、全国经委会江西办事处等）的各顶事业，收归属下，“乃一切事业之总领，可视为今后江西乡村事业之最高领导机关”。不仅熊式辉自任主席，省府各长官任委员，指定经委会服务区管理专员张福良兼任总干事。这导致江西乡村建设事业完全行政化。如1934年成立的江西农业院，是相对独立于政府行政的一个体系。这个组织体系的定位，虽直隶于省政府但行政上并不受他机关之牵连，“农业院本非官署，也有别于农学院，它是一面研究、一面实行的农业机关”。尽管江西的乡村建设机关较多，“有政府主办的，有学术团体创设的，有社会团体经营的，也有宗教团体主持的，各有各的理想和主张”，但主体仍为“非政府的社会组织”。第一，农业院有一个明确的主旨，以农民为对象，以农业经济为主题，要创造一个“促进农业时代化”的总目标。第二，有独立的人事与经费，也是成功的要素。江西农业院由一个理事会作为领袖机构，省主席与有关厅、会首长，虽也列名其间，但从不干涉院务。江西农业院同时带有社会性质，省政府主席及财、教两厅厅长参加理事会，不是以长官名义，而是以公民资格。第三，是用专家，多人才。董时进为院长，院内用人唯才，且多是农业专家。170余人，其中技师12人，技士14人，技术员39人，指导员15人；留学生17人，国内大学毕业生35人，农业专科毕业生39人。“最值得注意的一个条件是政治力量的拿捏，农业院既是政府机关，又是研究机关，又是实行机关，对象是农人。一般乡村人在当时既不喜欢不懂农事的‘读书人’更讨厌‘衙门’来的人。”然而1936年后，随着十个农村服务区的完成，江西省的乡村建设统归于政府管辖，其组织系统如下表。
面对行政权力的资源优势和强势介入，主导乡村建设运动的社会力量既怀着希望也深感忧惧。对此，吕芳上不无感慨地说：“经济现代化中的政府角色，是有其正面的功能和意义的；但从服务区‘干事’角色变化看，使人体会到政治力量的积极介入，却又形成乡村改造工作的阻力。这个例子或许正说明了从传统走向现代化过程中，政治、经济与社会之间微妙而复杂的关系。”
四 走向农政：乡建运动的历史宿命
1935年全国乡村工作第三次讨论会上，乡村建设由社会运动向政府农政的历史转向初露端倪。这次会议的到会代表中，中央部院、地方省厅与乡村建设有关者大都派员出席，以政府行政力量实施乡村建设的代表受到特别关注。青岛市市长沈鸿烈特由天津赶来参会，被“推为吾国政治当局以政治力量躬行乡建工作之首出人物”。其中，江宁县政建设实验县县长梅思平还作了关于乡村建设问题的演讲。他说，他们所做的工作显然不同于定县和邹平，“江宁、兰溪与社会运动不生关系的，它是用政府的力量来做……故我们用政府的力量去推动乡村，而不是用社会的力量去促进乡村组织”。因此，在物质建设上，江宁、兰溪远胜于社会组织推动下的定县和邹平。即使如此，梅思平也不得不承认，“江宁是有钱有势”，“但我们的力量，都作到物质上面去了”。但他也坦率地承认，“邹平的棉业合作，组织的完善，中央的法令也没有这样的好”。就现况而言，可以说有三种乡村建设的实验或进向：邹平侧重在精神方面；定县则重在除文盲，作新民；而江宁则在用政治的力量。梅认为三种取向可谓“道不同，应相为谋”。他承认政府主导的乡村建设有足够的财力、人力资源支持，故见效快，办事易；但行政力量在社会建设上也有其最大的限度，过此限度则穷。“我们现在所最感觉缺陷的，为民众自动建设力量之未能培养。江宁现在所有建设事业可说百分之百是以政府为唯一的推动机。江宁的县政府确然能够做到令出必行的程度；人民对于政府号令，也确然能够不怀疑的服从。政府自身也确然有充分的力量，健全的组织，和灵敏的活动。但是民众自身则完全处于被动的服从的地位；自动的力量不但是没有培养，并且是几乎完全的消失了……我们已经极透彻地认识到：政府的力量必有时而穷，政府的工作确乎有相当的限度。超乎一定的限度，不但是效能减退，并且有时是不可能。”
《全国乡村工作讨论会第三次大会经过》一文对此问题进行概括时，重点突出了晏阳初演讲的立场：“乡村运动是民本的，建设是包括科学的技术和内容……已往以至今日下的乡村建设运动还是在研究实验的阶段，如何将研究实验的东西推广出去，决不是私人团体所能为力。”因此，目前需要的是将乡村建设“制度化”，即“现在是需要这一套乡村建设的办法，装入制度里去，大规模地推广出去，这就要从亲民政治的地方自治入手。县政是真正老百姓的政治，现在就该从县政着眼，如何运用县单位制度的机构来运用乡村建设的方案”。其实，此前定县的乡村建设已经与县政建设合而为一；晏阳初会议上的演讲只是对其行为实践的总结陈述而已，其发展的指向性清晰可辨：“乡村建设需一全国计划，且为全国建设计划之一部分，因乡村建设必随经济建设而行，而经济建设又须以全国为单位也。”
因此，这一问题被凝练为“乡村建设运动向何处去？”的质问而引起了热烈的争论，梁漱溟在大会总结时将此归结为“总与分的问题”。他说：“所谓总，大概是政府或国家，用统一的计划，整个的力量，来推行乡村建设。所谓分，就是指现在，零零碎碎，东一实验区，西一实验区，办法既不一致，事业又很散漫……很明显地，用总的办法，实行统制，容易见效……二十余年来，全国扰乱不定，政象污浊，都是因旧辙已经破坏，新轨尚未建立……1911年以后，至今国家的国权尚未建立……目前我们所受一切痛苦，都由此点——国权未建——发生。”与前两次会议不同，这次梁漱溟特别强调了政府在乡村建设中的作用。他还特别提出，没有有效的国家法律，安定的社会秩序，强有力的政府，并且清明的政府，运用国家权力总持经济建设之事，“乡村建设决建设不出什么来”当然，梁也提出了政府行政对于乡村建设的负面影响问题：“凡事一落于国家行政，就是太机械化，不能发现缺点，不能随时修正，而有进步。唯社会运动，较为有学习精神。乡村建设必须是一社会运动，而必不可全靠政治力量来做。”徐宝谦也提出，既然“农村建设的目标，是为农民兴利除弊”，必然“要用政治的力量，作建设的工具”，以使“宗教、科学、教育与政治四者，必须合一炉而冶之，绕能完成我们的使命”。
显然，由社会运动走向政府农政的历史转向已然发生，尽管它是在波澜不惊的状态中展开的。会议引发的论争尽管热烈，却并不影响这一演变的基本趋势。不仅晏阳初在定县的努力早在此前已有“学术政治化，政治学术化”的趋向，“终于牵入了政治性的漩涡里去”。梁漱溟于邹平的“政学合一的主旨”也有了更趋明显的行政化态势，即整合乡村建设研究院、乡村教育机关、县政研究会、农业金融机关、农业改良试验推广机关，成立“乡村建设委员会——这是为上列几方面机关谋其沟通汇合的—个机构”。虽然梁漱溟刻意强调“他们站在社会运动的立场，推动一切”，却也无法掩饰其行政化的特征。
因此，随着统一抗战的现实需求和战时统制体制的实施，国民政府也加大了对乡村建设运动的统合措施。1937年，实业部会拟中央政治委员会会议交议的关于彭学沛等18委员所提《促进乡村建设方案》后，最终形成决议（据1937年5月8日下午3时教育部会议室《乡村建设方案第二次讨论会纪录》）：1.乡村建设所需人才，如农业推广、农村经济、乡村卫生等类……由教育部会同实业部及卫生署拟订之。2.农业推广人员，农村经济指导人员、乡村卫生指导员之任用与工作范围及其他有关事项，除依照农业推广规程及县卫生行政实施办法纲要等办理外，其尚未规定者，由主管部署酌量实际需要情形分别拟订之。3.各项乡村建设人才，由教育部根据乡村建设事业之需要，就现有各级学校养成之。4.各项乡村建设人员与县市政府之关系，除公布之法规已有规定者外，由主管部署与内政部商订之。5.原方案所列五百万元，拟请建议中央归入经济建设五年计划内统筹核定……
值得注意的是，该案特别指明“即使乡村建设工作亦能取得为公务员之资格”，乡村“各项指导员在县市政府管区内工作其须服从县长市长之指导自无疑义”；同时，这些乡村建设工作人员“最好即定住该地成为该地方之绅士，一面经营其个人之农业、医院、商店等等，一面为公众服务”。比照“政府公务员资格”和打造“乡村新绅士”的利益设定，成为国民政府收拢乡村建设人才的制度导向。“国民党政权试图将多种力量、资源整合进体制内，以强化自己执政能力。”“甚至平教会的许多重要人物都被网罗进政权中。”从而，乡村建设的社会运动终于导入政府行政规范。“现阶段的乡建运动，已由理论而实际；由社会事业变为国家政策。尤其自新县制实施之后，乡建工作遂与县政建设打成一片，完全变成了县单位建设，构成县政的内容之一。由此，“现时中国的乡建运动已经走上统一的方向”。“乡村建设是一种有悠久性和根本性，普遍性和远大性的工作，它的性质成为重要的国策，不仅只是一个社会事业，我们应当使它走上政治之路，统制之途。”当初人们的担忧不幸成真，即乡村建设运动“发展到成为国家的整个农政”，竟至于“变成无声无息，蹈以往诸运动的覆辙了”。
五 深刻的历史反思
作为乡村建设运动领袖的梁漱溟曾经有过足够的自信：“如其代表社会的此一大势力形成了，则盼望方不是空盼望，而构成势力可以发生结果；有机会加入政府固能发挥抱负……政府将顺着社会的要求走。”然而历史的结局却正好相反。虽然梁漱溟、晏阳初等乡村运动的领袖们为此做了多方面的努力和尝试，却无从改变这一基本的运势。
“在财政紧缺的现代化中，政府不仅无力救济乡村，而且政府本身已成为导致和扩大乡村灾难的直接原因。因此，当乡村建设派试图在政府无能的地方有所‘能’时，将不可避免地会触犯某些禁忌，甚至会面临某种危险。既不能像政府一样无能，又不能像共产党领导的农民暴动那样‘能’，一旦超出有限的活动空间，乡村建设就可能遭遇它无法承受的冲突。”尽管在乡村建设运动兴起之初，国民政府并无真正的介入和参与，但对于这一运动背后的社会组织力量的成长和影响却备加关注。1933年7月18日，当乡村建设工作第一次全国会议开幕不久，蒋介石就接到了来自韩复榘的详报。报告称：“乡村建设研究院长梁仲华邀集全国乡村建设运动之学术团体及社会事业机关组织乡村建设协进会，于本月寒日在邹平举行第一次会议”，这次“会议参加者计有梁漱溟、王怡柯、龚玉贤、李炳衡、钱伯显、王印佛、江恒源、黄任之、李石曾及其夫人等五十余人，均系研究乡村建设或服务社会事业团体之名人，会期三日，将以研究乡村建设为范围。伏查农村破产为吾国亟须救济之问题，该院长约集名流共同研究于国家振兴农村政策，或有可供采择之处……”显然，对于来自山东地方当局的这份陈报，国民政府最高层面并不放心，因此次年即有李宗黄亲历考察各地乡村建设情形之举。但是，李宗黄的这次考察报告却提出了足以让国民政府警惕的问题。报告说，所谓乡村建设运动，“除去青岛外，各处都有畸形发展，尤以邹平梁漱溟本一介书生，不谙治术，遇事矜奇立异，颇有自辟门径之事实，于本党主义政令，多有违反”。报告还对政府主导的县政建设与社会力量主导的乡村建设作了比较，谈及江宁自治县经过情形时说：“此县为钧座创办……有非常之进步……现已做到‘党政合一’‘政教合一’‘官民合一’，若努力不懈，本党政治前途，此为一线曙光。”当然，报告也提出邹平有两点现象值得钦佩：“一，他们以文弱书生，都市中人，能跳入农村，为乡民服务，其刻苦精神，应为吾人楷模；二，邹平农场中如改良牧畜蚕种棉花及成立合作社等工作，颇著成效。”来自内部系统的调查资讯显示，如果听任乡村建设运动中社会组织力量的发展，显然有碍于党国体制的运作和稳定。尤其是抗战期间的一份陈报，将梁漱溟的乡村建设力量直视为一种异端了：“政治部部长陈诚呈军事委员会委员长蒋：据新二十三师邹麟密报，查梁漱溟所领导之中国乡村建设同盟会欲在抗战统一运动中完成其所谓革命的建设，现在一部分在鲁西荷泽、兖城、鄄城一带活动……”这些散布于各地乡村的青年，“企图掌握各县自卫团，联乡会等地方武力，以为建立政权之基础，并成立战时生活团，抗日救国同盟会、抗日自卫团、联合自卫团等之组织，以为吸收群众，训练干部之手段，扬言中国国民党建设而不革命，共产党革命而不建设，言论实多谬误，苟听其自由发展，难保不生后患”。这或许是国民政府最终将乡村建设运动推向政府主导的“农政”的深层原因，因为类似的问题也曾在陶行知所办的晓庄学校发生过。显然，乡村建设运动及其社会力量的“自由发展”将被视为国民政府的“后患”其注定被消解的历史宿命其实无可避免，只是战时体制为其提供了一个更为便捷的路径罢了！
然而，由此而生发的历史思考却令人深省。近代中国是“旧者已破坏而新者未建立，正是一个社会机构饥荒，文化失调之青黄不接的时期”因此，国家建设乃至社会一文化“要建设则必有赖于社会力量。乡村建设运动即是发动与培养社会力量的运动，正为政府所必需”。乡村建设运动之动力既源于社会，其活力与前景也必将根植于社会之中。“将乡村建设运动与政府农政百分之百的合一，由政府全部统制来作”将最终断送乡村建设的命运。“仅有行政的力量，而忽略民众的训练组织自动力量之培养，则直是无源之水，时过即逝，故社会运动必须以行政为掩护及辅导，行政亦必须以社会运动为先驱及保持其永久性”。在民国政治、社会以及文化转型和重建的历史时期，“乡建运动，是一个应运而生的社会运动”。而且它也确乎构成整个国家建设和社会一文化建设的根基所在。“乡村建设，乃是想解决中国的整个问题，非是仅止于乡村问题而已……建设什么？乃是中国社会之新的组织构造（政治经济与其他一切均包括在内）。”乡村建设运动兴起之际，人们已经认识到国家、社会与学术力量的合作互助的正面意义，即“应有三种力量：（一）学术力量，（二）政治力量，（三）社会力量。没有学术力量，乡建不能发动，不能进行；没有政治力量，乡建不能普遍，不能彻底；没有社会力量，乡建不能巩固，不能持久。学术力量由专家负责，政治力量由政府负责，社会力量由人民负责……这样，专家、政府、人民三方面共同努力，然后乡建才有成功的希望……若是这三个条件有一个没有办到，乡建的目的就不能达到”。
首先，乡村运动是一个原动的力量，而政府则是被动者。乡村运动的工作机构与国家中下级行政机构混为一体后，乡村建设的动力一变而为行政的力量，其力源缺少社会的滋养。“其危险将致乡村运动不动，政府农政亦将失其推动而莫能进展。”乡村运动与政府农政事务虽有同一性，却差别显然；即使有所交集，却各有侧重，用力不同。乡村运动工作的最大目标是“造人”“有了人才，然后才能推动农村”。然唤醒农民的民众教育，“站在教育行政机关一面，可运用强硬的行政力量，强迫民众受教；而站在乡村运动者一面，则应着重发动民众求学向上的内心要求，可于民众的精神上多用工夫，而忌用权威（合作事业复亦如此——引者）”。
其次，基于政治而推展的事情，大都注重形式而缺乏内容，流于表面应景而少有扎实持久之谋。“因此政治上的力量用的越大，而民众越成被动的；越强推他动，他越不能自动。长此以往，势将演成大推大动，小推小动，最后推亦不动之局面。”行政主导后的乡村建设消失了社会建设的意义，一变而为农政，“失了因机肆应的能动性与随地发动的扩展性”从而“乡村建设的动力就成了很大的问题了”。当乡村建设事业被行政化后（如江西的乡村建设的干事兼任区长后），乡村建设工作者与乡民之间的隔膜自然加深，其结果必然导致乡村建设运动走向“乡村不动”的窘境。而且，一般乡民与所谓高高在上不懂农事的“读书人”颇多疏离，更讨厌“‘衙门’来的人”。村民对于官府隔膜尤深，“乡间政府，平时有事去请教他们，则一味敷衍搪塞，等他们受了上司的命令时，就利用我们的一番苦心所培养起来的活跃的农村，不顾一切地一五一十来硬做——简直是捣乱，以获取上峰的好感与嘉奖，弄得农民叫苦连天”。当江西乡村建设实验区的乡建干事兼任区长后，老百姓的感觉是“‘服务区变坏了！’‘老师变心了！’”
在作为社会运动的乡村建设中，社会组织与行政权力曾各守界域且相互促动。1935年成立的湖南农村建设协会，以管教养卫“为本会建设农村四大任务，而以生产教育为中心，以推动其他自治事项”。由于“政府另有自治机构之法定组织”，故“农建协会”之乡建内容与政府行政各有侧重，并有“相得益彰之效也”。但其不久折入“农政化”轨辙，“扩大由市政府、农民教育馆及本会三机关合组”后，遂将保甲教育卫生合作及小本借贷各项计划纳为一体，实为政府事务，与社会运动或社会建设内容相去已远。显然，在由传统社会向现代社会转型的历史进程中，国家、社会的共同动员和参与，乃至如何在合作互动中适度区分社会与国家的界域，以保持社会运动或社会力量久远的活力和目标之实现，不仅仅在于乡村建设运动之一端而已。
这是一个时代性命题！直至今天，仍然值得我们深长思之。
本文转自微信公众号“史学月刊”。原文载《史学月刊》2016年第1期。作者为南开大学历史学院教授。