导语

2019年6月，在垃圾分类经历了十多年的停滞不前、波澜不惊之后，政策空间突然打开，骤然成为全民关注甚至争议的公共议题。尤以上海为代表，立体动员，以强力全面推进，标志着中国的垃圾分类突破了由量变到质变的零界点。一些相对成熟的政府与民间合作的地方试验模式，也由此进入公众视线。

公益组织如何与政府沟通合作，强化自己的专业价值以把握政策空间？如何定位和区分政府和公益组织的角色？在有条件的情况下如何与政府合作进行多部门协调的顶层设计和体系化建设？如何进行有效的社区动员打通垃圾分类的前端？如何回应相关的问题和挑战？

为此，沃启基金会垃圾分类资助项目工作团队对陈立雯、郝利琼、张兰英等三位资深公益实践者进行了访谈，通过各自的角度对上述问题进行回应。本期发表的访谈，由张兰英重点介绍横县的经验。下一期，她将对公益组织如何在垃圾分类中发挥价值提供自己的观察与思考。

关于作者

张兰英

现任北京慈海生态环保公益基金会副理事长

菲律宾国际乡村建设学院（IIRR）原中国部协调员

1992-2001年，在广西横县开展了大量农村综合教育项目和垃圾综合治理模式的探索工作。

1993年，IIRR与横县政府签订了合作协议：从1994-1999年，IIRR在横县推行“旨在提高农民的生存技能和基本素质”的“平民教育”。1999年，横县面临严峻的垃圾问题，环保部门与IIRR几经商讨与考察，最终于2000年正式开展垃圾分类收集试点。据统计，截至2008年6月，横县的垃圾分类工作已经普及推广到9300户居民、100多个单位、80多间大型酒楼、13所中小学校和3间农贸市场，覆盖全县70%的区域，分类正确率达到95%以上。

沃启：您觉得横县垃圾分类实践最核心的要点是什么？

张兰英：横县垃圾分类成型有三个关键。1、系统建立。我们建立了一个即适合当地经济、文化水平，又符合生态文明强调的生态观的垃圾分类投放、分类收集、转运和处理的技术系统、并在整个垃圾治理链条上采用项目管理式的计划、实施、评估总结的循环推进的管理机制，通过长期持续的环境教育、社会各界的全面参与、因地制宜的技术选择，构建了以减量化、资源化和无害化为目标的垃圾分类定时定点投放、分类收集和分类处理的可持续垃圾治理的长效机制。2、协调机制。当时县政府还成立了一个各大班子、各个部门都参与的统筹协调机制，因地制宜地采用低投入、高产出的技术手段和管理机制；3、垃圾分类常规化。多年的实践和各种形式的宣传教育，不仅让横县人形成了一种融入日常生活的分类习惯，更潜移默化地提升了内在的环保意识，在社会认可的基础上形成了可持续动力。

这些机制和系统直到现在也还在运转，其原因在于，我们很严格地遵循了治理的几个重要原则：平等参与、协商协作、公开透明、达成共识，将减量化、资源化和无害化真正融入各个部门的目标范围。

沃启：横县从家庭前端分类、中间分类收集转运、后端进行堆肥和填埋、建立了自己的在地处理系统。对这个系统的建立，重要的着力点有哪些？

张兰英：前端分类在系统构建中是关键。前端分类做得好，厨余垃圾等可堆肥的湿垃圾分类后，回收利用的垃圾就可以很好地进行二次分拣回收。除了有毒有害垃圾存储外，需要填埋和焚烧的垃圾一是数量上会减少很多，二是焚烧的热能高，都有利于创造价值，减少对环境的污染。所以，做好前端源头分类能够事半功倍，是确保中间进行分类收集转运以及后端分别进行堆肥和填埋的保障，也是确保减量化、资源化和无害化目标实现的重要节点。

分类是一门技术。如何分、如何收集是前端源头分类需要重点考虑的内容。虽然生活垃圾就类别而言通常归为四类，但并不是说我们在源头分类时，从开始就一定要分成四类，而是要从居民的接受程度和投放的便利性着手，依据本地垃圾产生量及其组成成分的比例，依据生产生活的特点，因地制宜地提出分类投放的要求。在横县，传统家庭一般都会把可回收物捡出来卖钱，而厨余垃圾占据了80%左右，依据当时的实际情况，我们实事求是地选择每天收集可堆肥和不可堆肥两类，以及有毒有害垃圾定期收集储存的方法。这种简单易行的分类要求，对居民来讲可操作，容易接受。从投入角度看，不需要放置各种垃圾桶，减少了投入，但也能够实现比较好的分类效果。这就是我们在技术系统上的第一步考虑。

可堆肥和不可堆肥两分法 | 中央广电总台国际在线

沃启：横县的合作机制包括了政府、公益组织、科研单位，想了解一下，这个合作机制具体是如何操作的？

张兰英：在横县垃圾分类工作中，政府的大力支持非常重要，构建了三层统筹协调和合作机制。首先是领导小组的统筹协调机制，由负责该项工作的副县长挂帅，所有的相关政府部门的领导都是组员，确保各相关部门在垃圾分类治理中的职责，包括教育、动员、运作和管理、处理设施建设的组织和协调，这就确保了全县推动生活垃圾分类治理工作的全面落实。如果用今天的话来描述，我觉得“全域生活垃圾综合治理”是一个比较恰当的词语。

横县在领导小组统筹协调机制下，还成立了专门做工作计划并进行策划落实的工作小组，由地方政府安排的一位负责人、当时合作的公益组织一位负责人，以及具有垃圾治理专业技术的一位大学教授组成。该工作小组在调研基础上，进行充分的讨论磋商，制定了近期、中期、长期的工作计划，确保垃圾分类工作是以可持续发展为终极目标，是一个长期的过程，不是走过场，也不搞短期行为。该计划提交给了领导小组，统筹协调各个部门的参与、推动和落实。

工作小组组成的三方在执行过程中缺一不可。公益组织在执行过程中，擅长宣传教育和社区动员，运用不同的教育和动员手段，促进居民、酒家饭店和公共场所的积极参与和配合。在落实过程中，碰到的技术问题，如堆肥的技术问题，则由科研学术单位来提供可行的方案。这三方的合作在项目的运作过程中非常重要。

二十年会的相聚 | 张兰英

左一：张兰英，中间：陈洪为，右一：黄焕忠教授

当时推动横县垃圾分类的三个主力：横县环保局副局长陈洪为，香港浸会大学教授黄焕中，菲律宾国际乡村建设学院（IIRR）原中国部协调员张兰英。

沃启：您觉得在政府部门的统筹协调中，比较重要的点有哪些？

张兰英：首先，这样的机制促进了各级领导对垃圾问题的认识，推动了垃圾问题解决方案达成共识。九十年代末，横县面对垃圾问题时也没太多的想法，就需要看看别人的经验。那时我们在菲律宾马尼拉市附近的西朗镇找到了一个地方政府购买公益组织服务来进行垃圾的分类、收集、转运和处理的实例。于是，我们安排了县领导去菲律宾参访调研。在调研之后，县领导政府认为这样的分类和管理形式是符合当时横县发展水平的，是可行的。于是，我们就开始了横县垃圾分类治理的第一步，横县垃圾现状的调研、策划、规划设计和执行工作，并将方案提交政府，一起推动计划的落实。

其次，垃圾问题的解决需要各部门的协调配合。在横县，主管环境问题的副县长牵头建立了统筹协调机制，当垃圾治理工作需要相关部门的参与推进时，他可以协调部署到各个相关部门。例如，我们需要学校的配合，学校配合老师、老师配合给学生传递，并要求学生回到家庭做宣传；环保局宣教中心负责公众宣传，通过大型讲座、地方电视台播放节目等等做大众宣传；我们还与农业局合作，由农业局选择实验点和主要的农作物进行堆肥后的肥力实验。在横县，各部门都在推进垃圾分类，全社会都动员起来了。

第三，统筹协调确保了社会各界力量形成合力，政府的推动、全民的参与、社会组织的协作，企业在垃圾回收处理市场上的支持 ，系统地、综合地回应了垃圾“生命周期”每个环节的问题。比较全国的垃圾分类实践案例，不管是政府推动，还是社会组织参与的城市社区和乡村垃圾分类工作，都因垃圾管理在行政上的条块分割、在技术上的单一选择、社会参与力度的薄弱而无法突破一个核心问题，那就是由于垃圾的广发性和复杂性所带来的一系列社会、经济、生态问题，需要综合系统的集体回应。

回顾审视过去解决垃圾问题的经验教训，可持续垃圾治理的道路必须以源头分类为基础和保障。而目前末端处理的发展态势则令垃圾源头分类的前端工作和后端的对接面对诸多的困难和挑战。

在当下，我们已经清楚地认识到，垃圾问题的解决不只是一个技术问题，不只是简单地将垃圾清运后填埋或者焚烧，而是需要将生产、生活和生态三个方面融合起来，去系统思考和解决垃圾问题，还要关注陆地、海洋和天空的清洁，这是建立生命共同体的重要组成部分，更是生态文明建设的重要体现。

广西横县的学生在进行垃圾分类 | 光明日报

沃启：横县垃圾分类工作中涵盖了多个政府部门，如环保局、建设局、农业局、教育局的参与，而且这些部门比较有自发性和主动性。是什么原因促使了它们的积极协作？

张兰英：在横县开展垃圾分类综合治理工作之前，我们已经与县政府合作开展了5、6年的农村综合教育项目，建立了相互的信任和支持，所以才可能在垃圾分类工作中形成公益组织和政府的深入合作。虽然是外部机构，但我们没有以专家自居，而是以协作者的身份，和当地政府相关部门一起探讨分析当地存在的乡村教育、环境保护等相关问题，一起讨论解决方法，共同开发本土知识，共同编写本地环境教材大纲，邀请具有相关专业知识的外部和本地人员撰写，最后出版了环境教育与环境健康的两本教材——《环境与人》、《公共卫生与职业健康》。

在调查了解本地环境问题、寻找本地解决方案，将专业知识和本地知识相结合并转化成科普教材的过程中，本地的各个政府部门和相关事业单位都通过参与调动了起来。他们不仅感受到本地知识的价值和重要性，还在平等合作和参与的基础上，充分认识和体现了自己工作的角色和价值。此外，我们不仅调动本地的资源，也把国内一些好的专家请过去共同推动，在这个交流学习过程中不仅增进了相互的了解，更建立了相互的信任和支持。在这个过程中，对公益组织的专业性要求是一个方面，还需要具备调动本地资源、整合各方力量的协作能力。

横县长期的环境教育工作提高了当地人的环保知识、环保认知度和敏感性，使环境议题进入到每个部门、每个当地人的工作和生活中。到了需要解决垃圾问题的时候，在有效机制的推动下，全面的参与就顺理成章了。

沃启：横县垃圾分类工作中涉及了许多场景，如社区、学校、单位、酒楼、农贸市场等，这些不同的场景之间有没有区别？最主要的区别是什么（比如在宣传教育、分类投放等方面）？

张兰英：结合当地居民都有收集可回收垃圾到回收站回收的习惯，横县采取的是可堆肥和不可堆肥两类分类法，加上有毒有害垃圾定期收集存储。不同场景下产生的生活垃圾、投放的习惯和需要投放的方式都会有差别，我们就是观察到这些差别，在执行层面上，针对不同的场景采取了不同的宣传教育方式，同时也遵照投放习惯进行了改进，既方便了群众，也实现了很好的分类投放。

在宣传教育方面，我们采用了不同的路径和措施。针对家庭居民，更多地是采取了从学校到家庭、再从家庭到社区的群众路线；针对酒家、饭店则采取了大讲堂式的宣传科普方式，请本地专家来讲，也利用外部人员到访来讲，形成一定的垃圾分类的氛围。政府发布要求分类的通知，并说明酒家、饭店怎么做分类；街委会发挥地方组织的作用——走访并说服教育，检查指导，进行监督并采取奖惩措施等。而针对居民社区，我们就组织很多活动，通过举办社区动员大会，进行互动交流，探讨垃圾分类如何分，用小卡片做练习，还采取学生开展社会调研的形式，进行社会动员和垃圾分类的宣传教育。

在垃圾分类投放上，我们采用了不同的方式方法。在传统的居民街区，最初横县是发放了印有可堆肥和不可堆肥标识的两类垃圾桶，每家在下午5-7点将垃圾桶放在路边，环卫人员沿街收集。在一些职工宿舍或者居民小区，是在固定的位置放置两类垃圾桶，由小区的门卫负责检查分类，并协助纠正一些分类错误。在酒家、饭店是自己在门外配置两个桶，酒家和路人都可以进行投放，由环卫人员直接收运。2009年，我去回访的时候，看到有些酒家使用的是废旧轮胎制作的垃圾桶，不仅节约了成本，充分体现了废弃物品重新利用的理念，同时还充分体现了居民的主观能动性和参与度。在重庆北碚区的偏远古镇，我也曾看到公益组织发动村民，利用本地资源，用竹编的垃圾筐，做好了标签供村民投放。这样既低成本，又很环保。如果我们计算一下发放垃圾桶的数量，几年后又会成为需要处理的垃圾，就能看到在原有投入建设的系统中发挥作用、多元地利用本地资源、因地制宜的重要性和可持续性。

在城镇化发展的过程中，横县也出现了与城市相类似的居民小区，也出现了物业管理的楼层小区。在这样的新住宅区，首先需要建有垃圾房，物业人员需要负责垃圾分类的宣传教育，要求居住人员进行垃圾分类，但由于流动人口数量大，分类效果不明显，需要环卫人员负责进行二次分拣。

环卫清洁工收运分类过的垃圾 | 人民日报

沃启：就社区层面来说，您觉得目前哪一个场景是特别急需、要优先回应的？

张兰英：优先做哪个场景，这是策略问题，最重要的是构建一个分类与投放、分类收集和转运、分类处理厨余垃圾和其他垃圾的环环相扣的有效系统。在分类启动的时候，中端的分类转运和末端的分类处理系统的到位可以和前端的分类工作达成相辅相成的效果。所以，我认为垃圾分类最迫切的工作是动员全社会参与垃圾处理的运作体系，做到有效衔接，确保前端分类的积极性和后端处理的有效性。

如果一定要选择优先开展垃圾分类的场景，我建议先从学校开始，再从学校到家庭，通过家庭的改变去推动社区的垃圾分类。当然，也可以从政府部门的工作人员开始，要求政府人员回家进行垃圾分类工作，并动员所在的小区进行垃圾分类，也可以与全面的分类计划衔接好。我们在横县是从最需要解决垃圾问题，但也是最困难的两个街区开始的，随后才有条不紊、循序渐进地推广到县城的其他范围。

沃启：在横县的社区动员方面，在从居民的意识到行为转变方面，当时有没有遇到什么问题？是怎么解决的？

张兰英：社区动员实际上是推进基层治理的一个过程，应该是从解决具体的实际问题着手。

居民区面对的可能不单单是垃圾问题，我们要推垃圾分类，但是居民可能觉得小区的下水道是个问题。所以，如何解决居民的实际问题，如何与他们对话、对问题进行优先排序，这是一个有效沟通的过程，也是一个建立互帮互助互信的过程。当时在横县做动员的时候，我们就碰到有居民提出要解决以往积存的大量垃圾问题，还有个别人提出了有关就业的诉求。在听取了居民的意愿表达后，我们有责任回应居民的公共需求，才能赢得支持。

大面积的宣传动员与环境教育相结合，催生知识、态度和行动上的知行合一。

宣传动员工作应该是多元的，烘托垃圾分类的氛围很重要，但更重要的是触及每个人的内心，所以，还必须结合有效的环境教育，实现知识的普及到每个人态度的改变，把由内及外的认同和行动上的自觉作为宣传动员教育的目标。多种宣传动员的手法，诸如电视宣传分类、大街小巷的标语倡导分类都是有必要的，这种形式有助于营造氛围。但与此同时，还是要让每个人理解为什么要进行垃圾分类，实现从“被分类”转变为“要分类”的效果，才是一个合理的过程。

社区动员是多种类型的结合，动员策略也一定要符合居民的工作和生活习惯。比如说我们进行垃圾分类动员，多是由所在街委会的人晚上入户，或者喊喇叭讲怎么做垃圾分类，因为那时候大部分的人才下班回到家里。在农村动员时，农民要在早上先下田，下田回家吃饭后，才能过来参加宣讲活动。只有了解当地人的生活习惯，才能够真正地把人聚起来。

在城镇化发展的今天，很多居住小区的日常管理多由物业公司承担，物业就必然地承担了宣传动员与教育的责任和义务，同时也承担了政府政策上传下达的枢纽作用，也是执行中必不可少的一环。由此，物业人员的培训以及物业管理领域中对垃圾分类政策的要求都需要进一步补充和完善。

沃启：横县模式有没有涉及物业？物业在其中起的作用大吗？

张兰英：横县经验是在不断发展和适应当下的城镇化发展变化的。在城市化迅猛发展的背景下，横县环保局将楼盘环评机制中纳入垃圾分类设施的环评标准，任何一个居民小区都需要建有垃圾房，否则就无法通过环评。在环评通过后，物业需要配合环卫站的分类工作。不分类的垃圾，环卫站将不负责转运。物业要求业主在楼下指定地点投放分类垃圾，但由于流动人口的变动较大，物业还会进一步要求其保洁人员负责二次分拣，确保符合环卫站要求。另外，业主自主管理的小区则由门卫监督小区内居民的分类投放，并通过二次分拣确保垃圾分类的准确。

由此我们可以看到，物业是连接居民和环卫系统的枢纽，物业的配合是保障所在小区垃圾分类达标与否的重要保障。

沃启：横县是如何去巩固试点成果的？

张兰英：横县垃圾分类工作走到今天，其实也一直伴随着广西自治区的工作要求在推进。最初我们在横县开展了两条街道的试点工作，之后才逐渐拓展到县城的不同区域。环卫站根据县城各个区域的特点，制定了非常好的垃圾分类的拓展计划，并循序渐进地一步一步推进到全县70%的区域。后来由于负责人调动了工作，推广工作不幸中断了一段时间。但是分类的传统还是传承了下来，内生的动力还是保证了横县的垃圾分类系统直至今天还在继续维持早期分类的运作。

另外一个成果巩固的动力是外来的推动，包括媒体的报道和不断到横县参访学习的全国各地人员。媒体的报道增加了横县垃圾分类的知名度，不断的参观学习互动促进了横县进一步深化其垃圾治理的工作。横县这道亮丽的风景线，一直在政府的关怀支持下得以保持。

遗憾的是，城镇化的发展过程太迅猛，横县县域人口从原来的6-8万人增长到了现在的近30万人，目前环卫站的人员配置和资金配置难以赶上城镇化发展的速度，不得不在有限的条件下应对新的挑战。

沃启：横县模式是系统设计、多方合作与科学方法运用的范例，横县模式未在全国范围内得到复制和推广，其原因是什么？

张兰英：我认为不存在模式，模式也不可复制。每个地方都有每个地方的特点，因地制宜一直是我们强调的最基本原则。横县的经验在于充分尊重当地社会、经济、文化发展的实际情况，因地制宜地制定了适合横县当时实际情况的垃圾分类治理目标和方案，充分动员了社会各界力量的有效参与，建立了分类投放、分类收集、分类处理的技术与管理系统，在建构这样的系统过程中积累的经验是值得学习和借鉴的。

横县垃圾分类和治理的经验是在特定的时间、在特定的政治、经济、社会环境下，建构了一个打破部门间条块分割局面的统筹协调机制，建构了各个相关部门全面参与、推动垃圾治理工作的协同机制；同时，选择了既适合当地经济、文化水平，又符合生态文明强调的生态观的垃圾处理的技术路线，并在此基础上建构了以减量化、资源化和无害化为目标的垃圾分类定时定点投放、分类收集和分类处理的可持续垃圾治理的管理系统。

最重要的是在一批特定人员的聚合努力下，推动全民集体回应垃圾问题，并能够坚持长达20年，说明用什么思维方式来分析垃圾问题，以什么样的态度来看待垃圾问题，决定了我们采取什么路径来解决垃圾问题。尤其是在垃圾分类成为强制政策的当下，就需要我们从生态思维上考虑因果关系和人的参与的重要性，超越技术能够快速解决一切问题的思维方式，重构人与生活、社会和自然的整体观，才是解决垃圾问题关键中的关键。

二十年后的今天，横县，也和全国一样，发生了翻天覆地的变化。大楼鳞次栉比，多元人口组成，垃圾也在数量上和复杂程度上大幅增加，给垃圾分类带来了不小的挑战。但横县也没有停止探索的脚步，在新的环境中继续探索有效的垃圾治理方法，这个坚持是值得尊敬和学习的。

《横县十年：垃圾综合治理的实践总结》 | 绿中原

本文转自微信公众号：沃启基金会

原文链接：https://mp.weixin.qq.com/s/wdWWaojpcRVRru97RSL9Jg